问题十一如何从法律法规层面对信访工作进行引导、约束和规范？

信访工作是公权力部门和组织对信访活动作出回应、对信访事项进行处理的行为。①信访工作法治化是依法治国的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

一、以党内法规强调信访工作的政治属性

信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。特别是在社会变革时期，信访工作的健康有效运行，对持续保持党和群众的血肉联系、维持社会的长治久安、巩固党的执政根基坚不可催都具有重大意义。

（一）信访工作肩负政治功能

1982年的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》首次从党内法规的层面明确了信访工作的政治属性。该条例第一条就提出，正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的政治任务。以党法引导、规范信访工作，能够更好地保持信访工作的人民性和群众性，体现信访工作的政治属性。

（二）信访工作是一项系统性工程，必须坚持党的统一领导

在我国，处理信访事项的主体非常广泛，包括各级党委及其工作部门、人大、政协、监察机关、人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院、群团组织（如工会、共青团、妇联等）以及有关行业协会（如律协、注协等）,甚至还包括提供公共服务的国有企事业单位。行政法规适用范围有限，很难适应"大信访"工作格局、统筹各部门处理信访事项，而党内法规可以通过引导规范各级党委，统筹推进各部门的信访工作。《条例》既突出了党中央和各级党委在信访工作中的领导地位，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，又确保访工作始终沿着正确的政治方向前进。

二、发挥宪法引领作用，促进信访工作

宪法是国家的根本大法，是信访工作的基本依据。我国宪法中有关人民主权原则、人民民主制度的规定，为公民行使信访权，参与国家管理和民主监督提供了宪法依据，也是信访工作得以展开的重要指引。

（一）以宪法原则为指引，保障公民的有序政治参与，加强与群众的密切联系

根据我国宪法第二条规定，人民可以依法通过各种途径和形式，管理国家事务、经济和文化事业、社会事务；第二十七条第二款规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务"。尽管宪法中没有直接规定"信访"的条款，但是上述规定明确了人民主权原则，人民有权参与管理国家和社会事务；对于国家机关及其工作人员的工作情况，有权提出意见和建议。信访是人民参与国家和社会管理的重要形式和途径，在这个意义上，人民通过信访途径提出意见和建议的情况，以及国家机关依法重视和处理的程度情况，就是人民当家作主程度的重要衡量标准。①这就要求国家机关要倾听群众呼声、了解社情民意，认真对待人民渴求良好法律法规和政策的愿望。通过排查化解矛盾纠纷、疏导不良情绪，做到密切联系群众、热心服务群众、团结依靠群众。

（二）以宪法监督权为指引，保障人民民主权利在信访环节的落实

根据我国宪法第四十一条规定，我国公民对于任何国家机关和国家工作人员，都有提出批评和建议的权利；也有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；由于国家机关和国家工作人员犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。这里包含了公民的六项具体权利：申诉权、控告权、批评权、建议权、检举权及国家赔偿请求权，整合起来可称为"监督权"。信访监督是宪法赋予每个公民的权利，也是国家监督体系的重要组成部分。这就要求我们要重视群众信访，接受群众监督，经常听取群众的意见、建议和批评，充分体现公民在国家治理体系中的主体地位，保障人民民主权利在信访这一环节的落实。

三、以政策引导完善信访工作制度

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，党的十八大和十八届三中、四中全会，党的十九大和十九届五中、六中全会都对信访工作作出战略部署，提出"建立健全党和政府主导的维护群众权益机制",要求"改革信访工作制度，实行网上受理信访制度"，强调"把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果","完善信访制度，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制"等。这些重要指示为新时代信访制度改革提供了政策支持和指导。

（一）推进法治信访建设，提升信访工作法治化水平

随着经济社会快速发展，利益格局不断调整，矛盾冲突逐渐增多，信访诉求日趋激烈，信访形势更加严峻。党的十八届三中全会提出"把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度"。"党的十八届四中全会对全面依法治国作出安排部署，其中专门提出"把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果"。面对新时代信访工作的挑战，法治是有效整合各种张力、化解各种冲突的最佳模式。为此，必须坚持运用法治思维和法治方式解决信访问题，保障群众合理合法诉求，依照法律规定和程序得到合理合法的结果。具体来说，就是以法治思维发现问题、认识问题，以法治方式定分止争、断事评案，落实"大口进入、诉访分离、分类处理"原则。建立信访事项甄别分流机制，真正把解决诉求、纠纷放进法治框架内，通过合法途径和程序予以解决。同时，要把法治宣传贯穿信访事项接待处理全过程，引导群众依法行使权利、理性表达诉求，依法处置滋事扰序、缠访闹访等违法行为，维护正常信访秩序。

（二）夯实基层信访工作的基础，加强信访矛盾源头预防化解

新常态下，我国社会矛盾呈现出新的发展态势，即刑事、治安类社会矛盾发生率有所下降，与民生相关的矛盾纠纷增势明显。而基层社会恰是民生类社会矛盾的首发、多发领域。党和国家高度重视信访制度在基层治理中的功能发挥。党的十九届六中全会提出，"坚持和发展新时代'枫桥经验'，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，完善信访制度，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制"。①推动信访矛盾源头治理，必须坚持和发展新时代"枫桥经验"，把信访工作融入基层社会治理大格局，积极回应基层群众合法利益诉求，将信访问题消灭在萌芽状态。

具体来说，一是坚持关口前移，严格落实重大决策社会稳定风险评估等科学决策机制，加强社情民意分析研判，从源头上预防信访积案和群体性事件的发生；二是坚持重心下移，构建县、乡（镇）、村（社区）三级多元社会治理模式，全面激活源头预防和风险防控的"神经末梢"，及时就地解决群众合理诉求；三是坚持协同共治，充分发挥信访部门的综合协调作用，加快构建源头预防、排查梳理、纠纷化解、应急处置的信访矛盾综合治理机制。

四、细化落实信访工作的职责权限

针对新时代的形势要求，《条例》对信访工作的地位作用、指导思想、主要原则、工作要求等作出重新定位和安排，对于坚持党对信访工作的全面领导、理顺信访工作体制机制具有重要意义。但是，相应的配套措施和衔接机制还需要进一步完善。因而，要细化落实《条例》规定，制定配套措施，提高可操作性。形成以党内法规、行政法规、地方性法规等为重要组成部分的有机整体，对公民的信访活动以及所有公权力机关的信访工作进行有效规范。

（一）信访工作各环节必须实现有法可依

信访工作涉及公权力部门和组织对公民信访事项的处理，其各个环节都应当有明确的法律规定和法律遵循。特别是对于信访工作的职权责任，要细化类别、依法厘定。工作实践中，信访工作面临土地征收、拆迁安置、环境保护、企业改制、社会保障、涉军群体、非法集资、涉法涉诉等各领域社会矛盾，而且有相当一部分信访问题是向上级部门尤其是党委和政府信访工作机构提出的，诉求受理机关和实质解决问题主体并不一致。如果信访工作职责没有明确指向，且部分职能部门责任意识不强，信访人的诉求就往往得不到及时有效的处理。从2013年开始，国家信访局、国务院法制办就牵头中央部委开展依法分类处理信访诉求工作，到了2016年，已有38个中央和国家机关出台了分类处理清单。2017年，国家信访局根据2005年的《信访条例》（已废止）制定了《依法分类处理信访诉求工作规则》，进一步规范各级行政机关对信访诉求的分类处理，大部分省份也出台了细化的工作规程。《条例》将信访事项区分为建议意见类、检举控告类、申诉求决事项，分别明确了受理办理程序，对于申诉求决类事项，又进一步细分为六种情形处理。要按照新的信访工作原则和要求，结合具体场景，制定配套性工作方案，推进信访工作职责法定、权责一致。

（二）要注重信访法律规范体系的系统性

在信访工作领域，要提高立法的科学性、针对性、有效性，注重信访法律规范体系的内部统一性，构建党内法规与国家法律相协调，分类信访事项处理程序相衔接的覆盖全面、有机统一、科学实效的信访法规制度体系。特别是在监督机制方面，《条例》在"属地管理、分级负责，谁主管、谁负责"的基础上，新增加了"党政同责、一岗双责"的原则要求，构建了包括监督责任、监督机制、责任追究在内的信访工作监督体系。对此，各级信访部门应当健全网上督查、实地督查、联合督查、提级督查等制度，在规则设计上注重与纪检监察机关、巡视巡察机构、党委和政府督查机构等部门的信息共享和工作联动，落实信访监督责任。