要了解信访工作的内涵，需要先了解信访的内涵，才能准确把握信访工作的内涵。在实践中，也是先有人民群众的信访，后有信访工作。中国共产党领导下的信访，是一个逐步发展的过程，由来信来访、控告箱等形式逐渐发展而来。在不同的历史时期，信访人提出的信访事项不同，信访工作的内涵也不同。

一、信访的历史沿革

中国共产党成立以来，就坚持从群众中来，到群众中去的原则，党的一大通过的第一个党的决议﹣-《关于当前实际工作的决议》，规定了党在当时的中心工作是组织工人阶级运动，加强对工人的领导，注意在工人和其他劳动人民中发展党员。表明我党从成立时就明确要走群众路线，这个革命法宝坚持至今。信访工作是党的群众工作的一种重要形式和组成部分。

（一）革命根据地的信访

早在江西瑞金时期，中华苏维埃共和国临时中央政府就设立了控告箱和群众来访接待场所，专门受理和接受工农群众对政府及其工作人员的意见反映。①当时，"从临时中央政府到县级组织系统中，各级均设有工农检察部（科），下设控告局．....．江西兴国县苏维埃政府就设置了控告箱。大量的群众控告类来信主要由控告局负责处理"②在延安，毛泽东、周恩来等同志对群众来信来访亲自处理，帮助群众解决了大量生产生活问题。如新闻工作者范长江曾于1938年1月3日给毛泽东同志写信谈论国家重大问题，毛泽东同志于2月15日复信，希望大家为促进并实行共同抗战、共同建国纲领而奋斗。①又如，1938年8月，抗日军政大学第六大队第一支队政治教育事柳夷写信反映其入党障碍问题等，毛泽东同志于10月30日复信表明自己的看法，并告知写信人下一步反映问题的办法和渠道。＠可以看出，在革命根据地时期，党的领导人和根据地政府就十分重视人民群众的来信来访，内容从国家大事到个人具体权利，也包括控告检举，已具有今天信访的内涵。

（二）新中国成立初期的信访

新中国成立初期，党和政府建设社会主义新国家，需要倾听人民群众的呼声、意见和建议等，积极构建了人民对政府工作存在问题进行反映、申诉、反对官僚主义、宣传党的方针政策、联系人民群众的桥梁和窗口。那时中央人民政府委员会办公厅指派专人负责人民来信来访工作。群众给党中央、毛泽东同志的信由中央书记处政治秘书室负责处理，开始是兼职，后改为专职。1951年5月16日，毛泽东同志针对人民群众的来信，作出批示"必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度．.....",①1951年6月7日，政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称《信访决定》)，正式建立新中国的信访制度，依法开启信访工作。《信访决定》要求"各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理","对报纸刊物所载人民群众的批评或意见，各有关机关或工作人员须认真研究处理，并应在该报刊上作公开的答复或检讨"。明确党政机关及其工作人员，对媒体公开刊载的人民群众的"批评意见"，要作"公开的答复或检讨"，对人民群众的反映要回应，要解决问题。《信访决定》明确了人民信访的性质是国家治理中的政治参与、政治监督。当时的工作原则是欢迎人民群众积极来信来访，为国家建设建言献策，体现人民当家作主的地位。

1953年1月5日，毛泽东同志在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了批判，并要求结合整党建党及其他工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。随后《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民来信来访。将人民的来信来访统称为信访是从20世纪60年代开始的。"'信访'一词，是新中国成立后在处理人民来信来访工作的长期实践中逐步形成的。1963年12月，国务院秘书厅发布《信访档案分类办法》，在中央国家机关内部文件较早使用'信访'一词。"①

（三）党的十一届三中全会前后的信访

1976年10月后，许多在"文化大革命"中权益受损的干部群众通过来信来访反映问题，要求平反和落实政策，到了1982年4月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅向各地各部门转发了当年第三次全国信访工作会议通过的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（以下简称《暂行条例（草案）》)，首次在政策法规名称中使用"信访"一词。《暂行条例（草案）》明确了实事求是，正确执行党的方针、政策，件件有着落、有结果等信访工作原则，规定了信访工作领导制度、信访工作机构的设置规格和基本任务、具体工作制度等。这为各地各部门信访工作机构的设立提供了统一的文件依据，全国信访工作机构渐成系统。①1995年10月28日，国务院颁布的《信访条例》是对新中国40多年信访工作制度建设经验的总结，是信访工作步入法制化轨道的重要标志。《信访条例》以行政法规的形式确立了信访和信访工作制度，规定了信访是信访人提出信访事项后，由政府及其职能部门受理处置的活动。信访主要是指信访人与政府之间产生的各种联系，信访工作的定位是行政救济。2005年国务院第76次常务会议通过了新的《信访条例》，自2005年5月1日起施行。

但在实践中，除政府及其相关职能部门接受人民群众的来信来访外，各级党政机关、人大、政协、监察机关、审判机关、检察机关、群团组织、国有企事业单位等都有接待人民来信来访的职能部门，信访工作实际延伸到了所有国家公权力机关和国有公共性组织单位中。

（四）中国特色社会主义新时代的信访

进入21世纪，随着通信载体的进步，互联网的普及，公民的信访由原来的书信、电子邮件、传真、电话、走访、上访等形式，拓展到了借助互联网发送网络信息的形式向各级国家机关及其职能部门、群团组织、国有企事业单位等反映情况，提出建议、意见或者投诉，请求权利救济等。2022年1月24日，经中央政治局会议审议批准，

2月25日中共中央、国务院发布的《条例》第十七条规定："公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理。"本条规定就是信访的内涵，也明确了信访工作的主体范围。根据第十七条规定，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。

二、信访工作的内涵

长期以来，信访工作的内容就是处理人民群众来信来访，是基于信访而产生的工作。

（一）信访工作的定义

关于信访工作的定义和定位，《暂行条例（草案）》第一条规定："正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的政治任务。做好这项工作，对于发扬社会主义民主，贯彻执行党和国家的方针政策，改进领导作风，密切党群关系，调动人民群众建设社会主义的积极性，推动我国社会主义现代化建设，巩固人民民主专政，都有着重大的意义。各级党委和政府必须把这件大事认真办好。"从这条规定可以看出，信访工作虽然是处理人民群众来信来访，但事关国家经济建设发展、政权稳定等，是各级党委和政府的政治任务和大事。《暂行条例（草案）》对信访工作内涵的定位延续到今天。从理论上看，信访工作是公权力部门和组织对信访活动作出的回应，是对信访事项进行处理的行为。信访工作的主要内容是处理信访事项，其外延随着社会变化也在不断扩展，呈现出两个特点：一是延伸到信访事项发生之前，如通过征求意见建议等形式，主动吸收社会成员参与、开展决策评估等，主动预防矛盾纠纷的发生；二是延伸到信访事项办理之后，如对反映的问题进行综合分析研判，为政策调整和完善提供依据，促进相关部门提高公共治理能力。

（二）信访工作的性质

关于信访工作的性质，《条例》第三条规定："信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作。"对信访工作的定位是党的群众工作，这就是信访工作的性质。做好新时代信访工作，就是做好党的群众工作。信访工作要坚持和发扬新时代枫桥经验，对矛盾纠纷以"小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交"为工作目标；对信访事项的处置，《条例》第二十七条作出了规定："按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求，依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求，维护正常信访秩序。"这些内容明确了信访工作的性质、工作目标和处置方式。

（三）信访工作的启动

信访人的信访行为是信访工作启动的前提，为保证信访人能够更为便利地实现信访权利，《条例》第十八条细化了提出信访事项的方式、路径，增强了操作性，保障了信访人更好地行使信访权，启动信访工作。《条例》第十八条规定："各级机关、单位应当向社会公布网络信访渠道、通信地址、咨询投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展以及结果的方式等相关事项，在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的党内法规和法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。"《条例》第二十一条规定："各级党委和政府应当加强信访工作信息化、智能化建设，依规依法有序推进信访信息系统互联互通、信息共享．.....方便信访人查询、评价信访事项办理情况。"这些便利信访人提起、跟踪信访事项的程序规定，保证了信访人实现信访请求权和实体权利，也保证了党和政府及时、全面了解社情民意，贴近群众、贴近民心，做好信访工作。